Qui défiera l’Iran ?

The Los Angeles Time, 22 mars – Malgré ses échecs, le Conseil de Sécurité reste la solution principale dans le conflit contre Téhéran.

De David L. Bosco, DAVID L. BOSCO est le rédacteur en chef du magazine Foreign Policy.

La question radioactive du programme nucléaire de Téhéran a maintenant atterri au Conseil de Sécurité des Nations Unies, ce qui est incontestablement étrange puisque, d’après un grand nombre d’observateurs informés, l’autorité du Conseil de Sécurité a purement et simplement disparu lorsque les Etats-Unis et la Grande-Bretagne l’ont contourné pour envahir l’Irak en 2003, ou lorsque les pays de l’OTAN l’ont ignoré pour bombarder la Serbie en 1999 ou, si vous préférez, lorsqu’il n’a rien fait contre le génocide qui a eu lieu en Bosnie et au Rwanda au début des années 1990.

En réalité, le Conseil de Sécurité, clé de voûte du système de sécurité collectif de l’ONU, détient un passé peu brillant quant à la gestion des crises internationales depuis sa création après la seconde Guerre Mondiale. Conçu par Franklin Roosevelt, Josef Staline et Winston Churchill pour devenir la force de police mondiale, le Conseil de Sécurité bénéficie de vastes pouvoirs légaux. Littéralement, il a le pouvoir de diriger le monde. S’il déclare la présence d’une menace à la paix et à la sécurité internationales, il peut mener des guerres, imposer des blocus, renverser des gouvernements et redessiner les frontières.

Cependant, ses cinq membres permanents (les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, la France, la Russie et la Chine) n’ont que rarement fait efficacement usage de ces pouvoirs.

Pendant une grande partie de la Guerre Froide, le Conseil de Sécurité était un forum pour des résolutions sans importance et des discours médiocres. Les instants les plus célèbres qu’il ait connu furent ces accrochages explosifs entre les diplomates américains et soviétiques.

« Je suis prêt à attendre ma réponse jusqu’à ce qu’il gèle en enfer ! », avait déclaré d’une voix tonitruante l’ambassadeur américain Adlai Stevenson en brandissant des photographies des sites de missiles soviétiques à Cuba. Ce fut un grand moment de télévision (une grande partie des premiers débats du Conseil de Sécurité étaient diffusés à la télévision). Mais le veto de l’Union Soviétique faisait que le Conseil de Sécurité ne pouvait en réalité rien faire à propos des missiles.

Dans les années 1970 et 1980, le sentiment anti-israélien féroce entretenu par l’Union Soviétique a transformé le conseil en une inquisition repoussante où les pays arabes et leurs alliés formulaient des accusations saugrenues contre Israël et les Etats-Unis. Lors d’une réunion en 1982, le représentant de Djibouti a déclaré que le comportement des soldats israéliens « nous rappelait les accès de rire sadiques et l’amusement des Nazis allemands ». L’ambassadeur d’Israël, un survivant de l’holocauste, a écouté ceci avec incrédulité.
Le Conseil de Sécurité a utilisé ses pouvoirs dans seulement certains cas depuis sa naissance en 1946. Au début de la guerre de Corée, un départ peu judicieux des Soviétiques en signe de protestation a permis aux autres membres d’autoriser une force multinationale menée par les USA à venir en aide à la Corée du Sud. Mais les Soviétiques sont finalement revenus, et avec eux la paralysie.

Le meilleur moment du conseil fut probablement la Guerre du Golfe Persique, où les Etats-Unis ont participé à la formation d’une coalition afin d’expulser l’Irak du Koweït. Mais ces moments furent rares, la norme étant plutôt la division et l’inaction. Si le conseil posait sa candidature pour le job de manager du monde, elle ne bénéficierait que de très peu d’attention.

Et pourtant, il est toujours là. La rhétorique et les résultats des sondages pendant la préparation de la guerre en Irak montrent que beaucoup de gens à travers le monde, et particulièrement en Europe, considèrent l’approbation du Conseil de Sécurité comme la condition préalable à une action militaire. En Grande-Bretagne, par exemple, le soutien pour l’invasion en Irak en 2003 a bondi lorsque l’on a demandé aux sondés de supposer que la mission avait la bénédiction du conseil. Même aux Etats-Unis, traditionnellement plus sceptiques envers les Nations Unies, selon un sondage de CNN, le pourcentage d’Américains en faveur de l’invasion de l’Irak a doublé lorsque l’on y ajoutait l’approbation du conseil.

Mais l’administration Bush a décidé que le Conseil de Sécurité était là où devait se placer l’opposition contre les ambitions nucléaires de l’Iran. La série de tromperies de Téhéran et son discours inquiétant ont encouragé l’Agence Internationale de l’Energie Atomique, l’organe de surveillance nucléaire de l’ONU, à renvoyer le dossier au conseil, qui a commencé à se réunir à ce sujet cette semaine. Tant mieux ! Lorsque les cinq plus grandes puissances nucléaires du monde parlent d’une même voix, même les gouvernements qui préféreraient se moquer de la communauté internationale ont tendance à écouter. Le Conseil de Sécurité peut également mettre d’accord les grandes puissances et les empêcher de délivrer des messages contradictoires.

Mais si les membres ne peuvent pas s’entendre ou ne prononcent que des platitudes, le conseil met un frein à une action effective. Lorsque le génocide rwandais a été découvert en 1994, le conseil s’est réuni presque en continu et a délivré des déclarations condamnant la violence. Le massacre a cependant continué et les membres se sont cachés derrière l’inaction du conseil. La crise du Darfour, malheureusement, a subi le même sort. Avec le nombre grandissant de victimes, le conseil a décidé péniblement de remplacer une force de maintien de la paix africaine inefficace par une version plus robuste.

L’Iran pourrait bien être le prochain sur la liste de l’inaction. La Chine et la Russie s’opposent farouchement à des sanctions. La semaine dernière, elles ont même empêché l’adoption d’une déclaration qui aurait demandé fermement à l’Iran de coopérer avec les inspecteurs nucléaires internationaux. « Nous voulons une déclaration constructive », a déclaré l’ambassadeur chinois, Wang Guangya, ajoutant que les pays occidentaux « voulaient être trop durs ». Si l’Iran continue de défier le monde et si la Chine et la Russie refusent d’avaliser une action sévère, l’utilité du conseil s’arrêtera là.

L’administration Bush, qui peut réunir les alliés qu’il veut, formerait probablement une coalition ad hoc afin d’imposer des sanctions à Téhéran, ou en dernier recours, d’utiliser la force militaire. Et ce serait la bonne décision.

Toutefois, tout le monde n’est pas d’accord sur le fait qu’une telle coalition ad hoc contourne le Conseil de Sécurité comme elle le veut. Pour les partisans d’une vision légaliste des relations internationales, notamment l’Europe et la gauche américaine, le conseil est beaucoup plus qu’un instrument diplomatique pratique. Pour eux, il s’agit d’un frein important à l’anarchie des relations internationales. Ils insistent sur le fait que toutes mesures coercitives contre l’Iran doivent recevoir l’imprimatur du conseil. En l’absence de ce dernier, la coercition est illégale et illégitime.

Du point de vue du droit international, cette position est probablement correcte. Mais voir le conseil comme une espèce de gouvernement du monde, c’est négliger une réalité primordiale : le Conseil de Sécurité a été créé par des politiques puissants et demeure un instrument de ces politiques. L’unique raison pour laquelle les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, la Russie et la Chine ont des sièges permanents est qu’ils ont remporté la seconde Guerre Mondiale (la France s’est vue offert un siège en reconnaissance de son passé prestigieux, cadeau que beaucoup d’administrations américaines ont sans aucun doute désiré reprendre).

L’équité n’a pas grand-chose à voir dans le choix de ceux qui siègent au conseil. 10 membres tournants sur les 15 membres du conseil sont choisis pour deux ans et demi par région, non par mérite. En effet, le Rwanda siégeait au conseil pendant qu’il perpétrait son génocide. A en juger simplement sur sa performance, le conseil n’a pas gagné sa légitimité.

Si les USA et d’autres puissances occidentales décident de contourner le conseil, les internationalistes vont les accuser de violer la loi internationale et l’ordre international. Les responsables politiques ne doivent pas leur prêter attention. Le monde reste tellement chaotique que la solidité de la sécurité internationale doit encore résister à la procédure. Un conseil parfaitement uni ne vaut pas grand-chose si les régimes en marge se procurent des armes nucléaires.

Il y a aussi une autre raison d’ignorer les puristes : ils vont certainement exagérer le danger de la mort du conseil. Il va survivre à la crise iranienne comme il a réchappé à la guerre en Irak et à des décennies d’absurdités pendant la Guerre Froide. Et si les grandes puissances alignent leurs intérêts, le Conseil de Sécurité sera toujours là, à leur service.